Emendas parlamentares: o que pode mudar após votação no Senado
Projeto que prevê novas regras para uso dos recursos deve ter votação concluída nesta semana
O Senado Federal deve concluir nesta semana a votação do projeto de lei que regulamenta as emendas parlamentares. O texto a ser analisado estabelece novas regras de transparência e para o uso dos recursos e foi aprovado na Câmara dos Deputados. Na semana passada, o Senado aprovou o texto-base. Falta a votação dos destaques — propostas de alterações em detalhes do texto.
O relator da proposta, senador Angelo Coronel (PSD-BA), espera que a votação entre os senadores seja concluída nesta segunda-feira, 18. Em seguida, o texto retornará à Câmara para nova votação, porque foi alterado no Senado.
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A aprovação da proposta é necessária para destravar os pagamentos, que estão suspensos desde agosto por decisão do Supremo Tribunal Federal (STF).
De autoria do deputado Rubens Pereira Júnior (PT-MA) e relatoria do senador Angelo Coronel (PSD-BA), o projeto propõe que o destino prioritário das emendas deve ser o custeio de políticas públicas.
Essa ferramenta orçamentária é envolvida por algumas polêmicas. Após o STF determinar a inconstitucionalidade do chamado “orçamento secreto” , a modalidade conhecida como “emenda Pix” passou a receber maior quantidade de dinheiro.
O que são as emendas parlamentares?
As emendas parlamentares são recursos utilizados por deputados federais e senadores a partir de um montante reservado no Orçamento da União. O instrumento permite que os parlamentares indiquem aplicações para o valor, visando melhor distribuição dos recursos públicos.
Eles podem direcionar quantias para suas bases políticas ou para governos aliados. A execução do dinheiro é de competência do Poder Executivo federal. Atualmente há três tipos de emendas, cada uma com regras específicas:
- Emendas individuais: de autoria de cada deputado federal ou senador, são emendas impositivas, ou seja, o Governo Federal é obrigado a executá-las. Cada parlamentar tem direito de escolher a localidade para onde parte do dinheiro será direcionado e seu nome aparece como padrinho da verba.
As emendas individuais podem ser transferidas diretamente aos caixas dos municípios, sem necessidade de indicação de como serão usadas. Conhecida como “emenda Pix”, essa modalidade de transferência é criticada por falta de transparência no uso das verbas e é motivo de embates entre o Congresso e o STF.
- Emendas de bancada: impositivas desde 2019, essas são emendas coletivas, indicadas por bancadas estaduais ou regionais. Assim, parlamentares eleitos de um mesmo estado decidem em conjunto para onde destinarão parte da verba.
- Emendas de comissão: de autoria das comissões permanentes da Câmara e do Senado, são emendas não impositivas, nas quais todos os parlamentares de uma comissão temática indicam a destinação dos recursos para o benefício da área de sua especialidade.
Nessas emendas, são identificadas apenas a comissão autora das emendas, o ministério responsável pela execução e ação na qual será aplicado o recurso, sem apresentar o nome dos parlamentares que influenciaram na decisão.
Antes de ser considerada inconstitucional pelo STF em 2022, também havia a chamada “emenda de relator”. Criada em 2019 para o orçamento de 2020, era realizada por relator responsável técnico e ficou conhecida como “orçamento secreto”.
O que é o “orçamento secreto” e por que se tornou inconstitucional?
As emendas parlamentares cuja distribuição de recursos é definida pelo relator do Orçamento, ficaram conhecidas como “orçamento secreto”, por não seguirem regras de publicidade e transparência dos outros tipos de emendas.
Sem apresentar a destinação dos recursos, nem qual parlamentar foi o responsável por indicar tal valor, o dinheiro público era repassado na figura do relator, que varia a cada ano. Assim, elas passaram a ser questionadas no STF, por não demonstrarem critérios claros de execução.
A partir do momento que a destinação das verbas fica oculta, os valores poderiam ser utilizados como instrumento de barganha política entre Executivo e Legislativo, possibilitando compra de apoio em negociações e tramitação de propostas no Congresso Nacional.
Em 2019, o Congresso decidiu alocar R$ 30 bilhões para as emendas de relator-geral, aumentando a utilização desse dispositivo. A partir de 2020, esse tipo de emenda passou a ser criticada pela falta de transparência e de planejamento nos uso dos recursos, além de compor uma série de denúncias de corrupção.
Dessa forma, em 2022 o STF decidiu que o “orçamento secreto” era inconstitucional e proibiu o uso dessas emendas para criação de novas despesas. Mesmo com algumas mudanças propostas pelo Congresso, o Supremo concluiu que o mecanismo não é compatível com a Constituição.
O que pode mudar com o novo projeto de lei?
O texto em votação no Senado traz uma série de mudanças nas regras sobre as emendas individuais, inclusive as chamadas “emendas Pix”, as de bancadas estaduais e as de comissão.
Pelo projeto, as emendas deverão priorizar o custeio de políticas públicas e os órgãos do Executivo terão que publicar, até o dia 30 de setembro de cada ano, a lista de prioridades a serem contempladas, contendo projetos de investimento, estimativas de custo e informações sobre a execução física e financeira.
O governo não poderá executar emendas que não sigam alguns critérios, como ter a despesa compatível com sua finalidade.
A proposta também autoriza o "contingenciamento" das emendas, uma ação reversível que suspende parte ou o total do pagamento das emendas para que o governo consiga cumprir a meta fiscal.
Em relação às emendas individuais, o parlamentar deverá informar o objeto e o valor da transferência e priorizar obras inacabadas. Se o dinheiro foi enviado por meio de transferência especial, diretamente para o caixa da prefeitura ou do estado, a chamada “emenda Pix”, o beneficiário deverá informar, em até 30 dias, o valor recebido, o plano de trabalho e o cronograma da execução da verba.
No caso das emendas de bancada, o projeto prevê a indicação de no máximo oito, escolhidas de forma coletiva e registradas em ata. Elas deverão ser destinadas para investimentos estruturantes (grandes obras ou "empreendimentos de grande vulto"), em áreas como educação, habitação, saúde, transporte e direitos humanos.
Já as emendas de comissão terão que destinar ao menos 50% dos recursos para ações e serviços públicos de saúde, recebendo propostas de indicação por líderes partidários. Membros da comissão analisarão os pedidos e aprovarão as destinações, registrando o processo em ata.